余耀军等 I 美国农业面源污染防治补助制度及启示

摘要：美国为解决其防治农业面源污染所面临的资金短缺问题，在半个世纪之前就在立法中确立了农业面源污染防治补助制度，并对其逐步加以完善。美国的农业面源污染防治补助制度严格规范资金申请、拨付及监管程序设置，积极推动与其他环境污染治理补助资金的整合，遵循预防与治理并重的资金使用理念，贯彻环境资源一体化的防治方针，利用资金补助推进农业面源污染防治与其他水污染防治制度的协调。同时，利用补助资金加强对信息搜集与公开、公众参与途径的建设，以实现农业面源污染防治的多元共治。我国应借鉴其制度理念和设计，立足我国国情，从制度主体、资金的申请和使用、监管、责任等方面构建我国农业面源污染防治补助制度。

关键词：

农业面源；污染补助制度；法律补助资金；美国

当下，我国面临着较为严重的农业面源污染问题。为解决该问题，2019年中共中央、国务院发布了中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，提出“加大农业面源污染治理力度”。农业面源污染防治取得成效的关键因素之一是资金，而资金不足恰恰是我国面临的主要掣肘。虽然我国也有关于农业面源污染防治资金补助的相关规定，但在体系性、规范性方面存在较大不足，不能保障资金的充分供给和有效使用。为此，需对该问题加以针对性的研究并提出有效的解决方案。

美国的农业面源污染防治补助制度缘起于水污染治理。政府认为若不对农业面源污染问题加以治理，则水污染治理难见成效，而成功的关键因素是资金保障。美国国会在1972年《联邦水污染控制法案》（以下简称《水污染控制法》）第208条对资金的财政保障做了初步规定。1987年《清洁水法》对其进一步细化。后经逐步完善，美国形成了现行的资金补助制度，在资金申请、拨付及监管程序设置、与其他环境污染治理补助资金的整合、资金使用理念、公众参与等方面具有较为全面合理的规定，在美国面源污染的防治工作中发挥了重要的作用。

中美两国虽然农业生产方式有所不同，但是两国农业面源污染的主要成因大体相同，且两国农业面源污染补助管理体制相似。因此，美国农业面源污染防治补助制度对我国相关制度的构建具有借鉴意义。

一、美国农业面源污染防治补助制度的形成与发展

 1 制度的初步形成（1972年）

　　美国是一个高度重视水质的国家，早在1948年即制定了第二次世界大战后第一部治理水污染的《联邦水污染控制法》。1965年通过了《水质法》，把提高水质作为政府工作重心，要求各州制定境内跨州河流最低水质标准、执行计划和方案，联邦政府通过批准、否决等程序实施监督。联邦政府最初认为水污染的主因在于点源污染，为加强治理效果，对点源污染治理采取命令控制的方式，具体体现为设立强制性的国家消除污染物排放许可证制度（The National Pollutant Discharge Elimination System，NPDES）。但是随着农业面源污染的加剧，国会认识到单纯的点源污染防治无法解决水污染问题。1972年，国会对1948年《联邦水污染控制法》进行修改，首次讨论了面源污染问题。参议院指出，除非面源污染这一复杂问题得到解决，否则就无法恢复国家受污染水域并保持其质量。因面源污染的分散性，制定一个符合规定的区域规划将会是处理面源污染物的最有效机制，可以成为协调水计划与其他环境活动的框架。基于此，国会在《水污染控制法》第208条明确规定要提供财政资金来促使各州建立新的区域污染治理机构，为区域机构在农业面源污染防治中的行政、监管、措施实施提供财政支持，为区域机构制定与实施点源、面源污染治理规划提供物质基础。

　　《水污染控制法》第208条规定，对于环保署认为存在水质问题的区域，首先，由州长（在州长缺位时由区域地方民选官员）负责指定一个规划机构，由该机构负责针对污染现状制定一个区域废物处置管理规划。区域废物处置管理规划主要包含两个子规划：技术规划和管理规划。管理规划首先主要涉及治理规划实施的资金安排、部门职责厘清工作。其次，管理规划须经有管辖权的地方政府、所在州州长及联邦环保署三方主体审核通过。最后，规划审核一旦通过，将由被指定的管理机构利用财政资金具体负责执行污染防治规划，实施污染防治措施。此外《水污染控制法》第208条特别规定，环保署可授权农业部同农村土地所有者、经营者达成5—10年的合同，为其治理面源污染提供资金支持，支持包括治理面源污染最佳管理技术在内的措施的实施。

　　2 制度的发展（1987年至今）

　　（1）制度之补正

　　《水污染控制法》第208条的出台虽然为农业面源污染防治提供了一定资金支持，但由于未能实现预期的水质治理目标而被认为是一个失败的条款。原因在于，一方面，国会依《水污染控制法》第208条对农业面源污染防治整体投入资金不足。在此情况下，区域机构实施包含点源、面源污染治理的区域处置管理规划时，更为侧重对于点源污染治理的资金投入严重压缩了对农业面源污染治理的资金投入。另一方面，由于第208条本身缺少对投入污染治理资金使用监管的相关规定，各区域机构只需制定符合要求的“在可行范围内”的一个长期污染治理计划，并实行非常有限的污染治理措施，便可获取财政补助。面对来自农业等行业的游说压力，大多数州政府没有制订有实质意义的管理规划，更没有对相关资金的使用进行监管，从而无法有效保障资金使用的效率。基于此种情形，国会于1981年实际上停止了对补助资金的拨款。

　　吸取之前的教训，国会于1987年制定《清洁水法》时设置第319条，首次将面源污染防治作为单独的条款予以规定，并单列一款，进一步细化补助资金申请、审批实体与程序规定，并且新增对农业面源污染补助资金使用的监管规定。同时出于对州政府管辖权的尊重，美国农业面源污染防治补助制度由区域机构、州政府、环保署三方主体变为州政府、环保署双方主体。州政府从《水污染控制法》第208条所规定的规划的审核者变为联邦补助资金直接的申请者与面源污染治理计划的制定者与实施者。州政府作为州内面源污染治理事务的唯一行政主体，环保署直接与其在面源污染治理管理事务方面进行协作，而非之前对面源污染治理机构双重领导的机构设置。

　　（2）制度的完善

　　虽然《清洁水法》第319条对农业面源污染防治补助制度加以规定，但补助制度在实施中仍面临着资金不足、申请程序设置粗糙、资金使用监管缺漏、资金具体使用途径不明等方面的问题。基于此，环保署出台数个指导规章，细化补助制度。

　　首先，在资金来源方面，环保署一方面加强与联邦其他机构所支持的环境治理项目合作，如利用美国农业部实施的关于农业环境治理的计划，为治理农业面源污染提供资金与资源，支持实施农业最佳管理措施；另一方面利用各州环境治理资金（如支持污水治理的州循环基金）来支持各州农业面源污染防治。

　　其次，在资金申请批准方面，由于法条对申请程序的规定比较粗略，各州的资金申请程序之间存在着很大的差异，因而环保署无法统一各州之间的资金申请进度安排，亦无法预期各州未来资金申请所遵循的步骤。对此，环保署发布指导文件，明确规定拨付补助资金应遵循六步程序，统一州政府申请提交、环保署审批申请、补助资金拨付等环节规定，细化程序规定。

　　再次，在资金使用监管方面，《清洁水法》第319条以各州使用补助资金防治农业面源污染是否取得“令人满意的进展”作为环保署监管各州资金使用和评估的标准，但对何为“令人满意的进展”则缺乏明确的标准。为此，环保署起草了一份《“令人满意的进展”检查清单》，此外，还发布了《衡量进展和成功的潜在措施和指标》，统一“令人满意的进展”的评估准则。

　　最后，在资金具体使用途径方面，之前对农业面源污染监测设施的建设与监测体制构建的忽视，导致监测设施建设与人员配备上缺乏足够的资金支持，基于此，环保署于1991年开始启动国家面源污染监测计划。该项目由第319条规定的补助资金提供支持，目的是评估指定流域项目中面源污染控制措施的有效性。

二、美国农业面源污染防治补助制度之基本内容

1 制度的主体

　　（1）州政府

　　州政府作为其管辖区域的行政主体，享有州内农业面源污染防治的最高管理权限。根据规定，州政府向环保署提交符合要求的州面源污染治理相关文件，经过环保署审核和批准，可获取联邦农业面源污染防治补助资金。同时州政府作为联邦补助资金的获取主体，负责审核州内各部门及流域团体、其他组织所提交的农业面源污染防治补助申请，并向审核通过的项目提供资金援助。

　　为了防止过多干预州政府的管理，同时避免无责任主体承担州内面源污染防治职责的情况出现，在州政府不采取行动时，地方机构可作为面源污染防治补助资金申请主体。具体条件为：A.州政府没有提交方案或者方案被否决;B.申请机构享有管理权限并且具备经验;C.申请机构所制定的面源污染防治方案获得环保署的批准时，该州享有污染防治职权并且具有丰富经验的地方政府部门或组织有资格作为农业面源污染防治主体，可以向环保署提交农业面源污染防治方案,并有权向环保署申请提供技术协助和财政资金支持。

　　（2）联邦环保署

　　环保署负责对州政府所提交的农业面源污染防治补助资金申请的最终审批以及资金拨付。为实现州与环保署之间的充分沟通，以提升联邦补助资金申请及使用监管的行政效率，环保署赋予区域办公室环保署区域办公室是环保署的有机组成部分，在辖区内代表联邦环保署执行联邦的环境法律，实施联邦环保署的各种项目，并对各个州的环境行为进行监督。一定的管理权限。区域办公室负责审核州所提交的相关文件，并就文件内容给予反馈意见，协助州政府根据环保署的要求修改申请文件，审核通过后向州拨付联邦面源污染防治补助资金。

　　2 补助资金申请的程序

　　（1）州政府提交面源污染防治报告与方案

　　根据《清洁水法》第319条的规定，州政府须向联邦环保署提交州面源污染防治报告和防治方案。州面源污染防治报告的主要内容包含州内受污染水域、面源污染主要类别、当前治理措施等。农业面源污染相关情况自然包含在内。防治方案则主要涉及减少污染的最佳管理实践与方法及其实施方案、方案的合法性证明、资金来源说明、州使用资金的程序规定与资金支持的项目，还特别明确应当在流域范围内制定适合的实施方案。若出现州政府未向环保署提交州面源污染防治报告的情况，则环保署有义务为该州制定一份包括明确需采取治理措施的水域位置以及具体造成水质损害的面源污染类别的报告。

　　（2）环保署审核州面源污染治理报告与方案

　　环保署应当在收到州政府提交的文件后180日内决定是否审核通过。审核标准为：A防治方案内容是否完整,以及是否能够满足《清洁水法》所确立的水质标准;B是否得到合法有效的授权;C防治方案的计划是否满足立即实施的要求;D防治方案中拟定的防治措施和技术是否能够实现治理面源污染的目的。

　　(3) 州政府提交资金申请

　　在环保署审核通过州提交的面源污染治理报告与方案后，州政府可向环保署提交资金申请。各州提交的补助资金申请，应包括载明州内防治项目的面源污染防治计划草案。而州内防治项目的确定则首先需要州发布相关州内联邦面源污染治理资金申请指导文件，内容主要包含联邦对面源污染治理资金补助项目的要求以及州选择补助项目的标准；其后州政府向州内各机构、流域团体和其他组织征集面源污染治理补助项目提案；最后由州政府对州内组织与机构所提交的项目申请进行审核，并选择最佳的面源污染治理补助项目，将其列入州面源污染治理计划草案，作为州申请联邦资金的主要使用用途，以供环保署审核。除此之外，各州所提交的面源污染治理计划中还应包括以下内容：流域面源污染防治计划、流域规划的实施计划、长期面源污染防治计划、审查所需资料等。

　　(4)环保署审核州政府提交的申请文件

　　各环保署区域办公室对有关州政府拟定的申请文件进行审查，并与州沟通解决申请文件中所涉及的相关技术或行政问题。此后，有关区域办公室在收到州政府申请文件后60天内向州政府提供书面反馈意见。该反馈包括对州政府拟定申请文件的评估，主要涉及该文件适用的准则和指导，州管理方案中确定的目标、目的和优先事项。通过此一程序区域办公室将与州政府共同确认：其所提交的面源污染治理计划符合环保署所要求遵守的准则，并与州面源污染治理方案中所载的目标一致；面源污染防治计划具有规划、技术和/或科学价值；防治费用合理和必要；面源污染防治计划与其他州和联邦污染治理计划协调良好；确定面源污染治理方案与所设目标之间的差距；面源污染防治计划中使用资金欲达成的防治成果明确，确定其他的环境保护方面的成果以及实现污染治理目标的时间期限和实现的标志。

　　环保署区域办公室与各州协商一致后，各州提交最终面源污染防治计划和联邦补助资金申请。在此期间，各州应与环保署保持联系，及时对环保署的评估意见和关切问题进行回复，以便申请文件尽快获得通过。最终确定的计划必须对所有反馈意见作出答复并获得环保署的认可。符合上述条件后环保署将审核通过州申请面源污染联邦补助资金的文件，并向该州拨付联邦补助资金。

　　(5)补助资金的拨付

　　为实现联邦面源污染防治资金的有效使用，环保署对于该资金的拨付时间进行严格的限制，以防止资金长时间闲置。各区域办公室将在收到最终面源污染治理计划与资金申请文件的法定时间内进行审查，并尽快将资金拨放给审核通过的州。对于连续性的州资金申请请求，环保署将审查该州在上一财政年度是否在满足州管理方案规定的时间表方面取得了“令人满意的进展”，并将其作为拨付联邦补助资金的决定性依据。各州在获取拨付的资金后应尽快向补助资金申请者拨付，并严格按照治理计划所定时间安排提供资金支持。自联邦补助资金拨付给州之日起一年内，由该州承担州内资金拨付的义务，如果州政府不能按期拨付，则环保署可将此资金划拨给其他州，用于面源污染治理。

　　3 补助资金构成、拨付与使用的限制

　　(1)补助资金的构成

　　为减轻联邦政府筹集农业面源污染治理所需的巨额补助资金的压力，并推动各州积极整合利用各种污染治理资源，补助制度特别规定了各州应当自行筹集补助资金的份额，并将州内资金的筹集作为获取联邦补助的条件。联邦拨付各州的资金不得超过各州污染防治规划实施所需费用的60％，其他的费用应由非联邦来源提供。而针对地下水面源污染防治，联邦补助的份额为所需费用的50%。各州所负担的非联邦份额的资金不需要在获取联邦补助资金时同步筹集到位，但必须按照资金安排及时向污染治理项目提供资金，以满足实现防治方案预期目标的时间期限。环保署各区域办公室在审查和提交补助资金申请方最终财务状况报告时，必须核实该申请方是否承担其应负担的资金。

　　(2)补助资金拨付的限制

　　为保证补助资金能够最大限度地流向农业面源污染防治项目，补助制度对资金的拨付进行了严格的规定。

　　一方面，补助制度对联邦向州政府拨付资金进行限制。其一，补助资金必须作为持续环境方案补助拨付。因为联邦对长期防治规划一般仅审核其修正案，对规划本身审核较为宽松。为加强州对该规划中农业面源污染治理项目的管理，补助制度又补充规定，每年由环保署将补助资金作为新的持续环境方案补助由联邦补助予以拨付，并对资金使用部分进行审核，促使各州面源污染防治规划的不断更新。同时，环保署还要求各州在停止实施某一农业面源污染治理项目时必须及时停止州政府对此项目的资金补助，将联邦补助资金用于可得到环境效益的项目之中。其二，维持稳定的资金供给。为实现对长期治理项目补助资金的持续稳定供给，补助制度规定，如果申请补助资金的州政府兑现并维持其年度州农业面源污染控制支出总额，联邦才可向其拨付补助资金。其中《清洁水法》下拨付给州的其他补助资金（例如第106条、第205条拨付的资金）不可纳入州年度支出中，以确保州持续为其管辖范围内的农业面源污染治理投入资金。其三，对各州获取联邦补助资金的限制。对各州拨付的补助资金不得超过联邦专项用于面源污染防治资金总额的15%，尽管各州地域面积、污染情况有所差异，但是各州获得的款项相对持平。

　　另一方面，对州政府的资金拨付进行规定。州只可向示范项目的管理者拨付补助资金。环保署还特别规定联邦补助、州和其他联邦机构(例如美国农业部)的补助对个人实施示范补助的资金总额不得超过该项目支出的100%。对各州拨付补助资金项目限制，可以促使各州选择最佳的农业面源污染治理项目，为环保署提供更多样的农业面源污染治理的最佳管理措施，有利于环保署总结归纳出具有广泛针对性的农业面源污染治理最佳管理实践。

　　(3)联邦补助资金使用限制

　　为使联邦补助资金的使用获得最大环境效益，补助制度对于补助资金的使用进行了严格的规范。

　　其一，对补助资金支出途径的限制。联邦补助资金必须用于州农业面源污染防治。各州在提交申请文件时必须表明，每个确定得到补助资金的申请人必须是管理方案中经核准的治理措施的执行人。该执行人能够协助州实施此类管理方案，从而使每一项资金支持项目实际上必须有助于实现州农业面源污染防治预期目标。

　　其二，对行政费用支出的限制。为防止治理资金被不加节制地消耗在各种人员工资、机构支出等行政费用方面，补助制度规定以薪金、间接费用或以间接费用形式支付的行政费用不得超过该州所获资金总额的10%。同时为避免此限额可能阻碍必要的治理措施的开展，补助制度还额外规定，实施防治措施和管理活动、教育、培训、技术援助、示范项目和技术转让的费用不属这一限制的事项。

　　其三，资金使用须保证治理项目的更新与持续实施。任何农业面源污染治理项目取得成功的关键在于该项目根据实际情况更新管理措施以及项目的持续实行。基于此，补助制度规定，补助资金的使用类别必须包含对治理项目的更新与持续实施。为达此目的，环保署和州政府有权分别在项目实施期间定期检查所实施之措施，以确保治理项目的更新与持续实施。如果确定项目执行人没有达到此要求，则环保署或州政府可要求受助方退还对该项目所提供的资金补助。

　　4 补助资金使用之监督

　　为促使各州审慎使用联邦资金，最大限度地发挥联邦资金在面源污染防治中的作用，《清洁水法》第319条规定，环保署应依据州政府在前次所提交申请材料中制定的农业面源污染防治预期目标，审查州政府是否利用补助资金“取得令人满意的进展”，以此衡量州政府下一年能否获取补助。通过事后审查与资金绩效审核相挂钩，实现对资金使用的监督。

三、美国农业面源污染防治补助制度之检视

1 制度之亮点

　　(1)合理开源，注重资金的整合使用

　　为解决面源污染防治中持续存在的资金不足问题，美国一方面注重开源。补助资金的构成中，除了联邦政府拨款外，还包括各州自行筹集的资金，这也是各州获取联邦补助的条件。为激励各州筹资的积极性和明确各州的出资义务的大小，对各州的出资份额加以明确。另一方面注重相关资金的整合，采取措施推动环境治理资金的综合利用，提高资金的使用效率。除深化与联邦其他机构环境治理项目合作之外，还注重发挥各州环境治理资金的作用。环保署自2000年始即与各州政府结成面源污染防治伙伴关系，确定各州在农业面源污染治理中可以整合使用的联邦补助资金，尽可能为农业面源污染治理提供充足的资金支持。同时，强化对州循环基金的利用，既推进州循环基金贷款方案用于符合条件的农业面源污染防治项目，又鼓励州面源污染治理管理人员与州循环水基金项目协调，寻求利用州循环水基金的机会。

　　(2）贯彻环境资源一体化的防治方针

　　立法者认识到，基于环境要素之间的相互关联性，农业面源污染的防治如想取得良好的效果，不能仅仅局限于对某一环境要素的保护，而应做一体化的考量。由于土地利用和水质保护之间具有关联性，立法者认为以流域、区域为基础的治理规划是有效防治农业面源污染的最佳形式。基于此，《水污染控制法》第208条规定，在一定区域范围内进行综合的面源污染防治。该规定不仅利于实现对流域以及相关的陆地面源污染的综合防治，而且区域规划的设置在一定程度上摆脱了僵化的行政区划的限制。以水文的自然形态为区域进行污染防治，还避免了“众所周知的政治与物理边界的错位”。同时，该条将流域规划作为区域农业面源污染防治的管理方式，为规划的制定与实施提供资金。《清洁水法》第319条更是加大了对流域治理的资金支持：一方面在审核州可否获取资金时，将州政府制定以流域为基础的面源污染治理计划作为审核标准之一；另一方面为流域规划的实施划定专项资金。

　　（3）秉承防治并重的资金使用理念

　　美国农业面源污染防治补助制度始终坚持防治并重的理念，既重视源头控制，也注重末端治理。1972年确立补助制度伊始，环保署通过指导方针强调由于无法预测未来农业面源问题的严重程度，要求针对潜在农业面源污染源制定现实的最佳做法，以实行必要的控制措施来保护水质，在问题出现之前即可有针对性地加以预防，以防止面源污染的增加。同时在管理规划部分也要求必须包含对当前潜在面源污染源的最佳管理实践内容，将联邦补助资金用于农业面源污染预防之中。其后，不断完善的补助制度更加注重对预防与治理措施的资金投入。需要说明的是，补助制度重视在教育、培训、技术援助等有助于预防农业面源污染措施的资金投入。环保署在将国会所提供的增量资金配套分配给相应的流域规划的基础的同时，特别明确地指出，流域规划的制定不仅要关注流域内的受损部分，还要在可能的情况下确定目前尚未受损的水域，对其采取保护和减少负荷的措施，以确保优质水域不会受到损害，并解决可能导致下游损害的问题。此外，环保署发布的指导方针还规定，如果一个州在更新的面源污染防治管理方案中将未受损/高质量水域的保护作为优先事项，并描述其识别此类水域的过程，则可灵活使用流域项目资金。与此同时，各州还可以使用基础资金来保护未受损/高质量的水域。尽管恢复因面源污染而受损的水域仍然是补助资金使用的主要目标，但是保护未受损/高质量水域和防止目前符合水质标准但水质下降的水域遭受损害亦是环保署资金使用的目标之一。　   

（4）注重与其他水污染防治条款的协调

　　为避免法律规定之间的断裂和冲突，美国农业面源污染防治补助制度的内容设计高度重视与其他水污染治理措施之间的协调。如《水污染控制法》第208条主要包含制定并实施区域点源、面源污染治理规划及为区域水污染治理提供联邦补助资金，而该法第106条亦有水污染控制规划拨款的内容。就规划而言，该法第201条、209条、303条规定的规划与208条的规定也有呼应。申言之，第201条所涉规划是针对兴建或改建污水处理厂及其有关设施的，主要是针对点源污染处理设施的规划。第303条所涉规划主要涉及典型的大范围的河流主河道及其支流流经的地理区域，即河流流域，为流域规划。通过流域规划同时防治点源污染与面源污染以达到预期水质标准。而依第209条所涉规划所编制的水资源流域计划(B级)则为流域的长期管理提供了包括供水、水质、娱乐、运输和其他相关领域的广泛的战略安排。考察第208条所涉规划可以发现，其在空间范围上囊括了上述各种规划涉及的区域，同其他条款所涉规划在土地用途、规划和综合效应等方面相互协调。这可以为第208条的区域规划提供更为全面的水污染相关数据，形成区域协调一致的水污染治理规划，实现污染治理措施的协调。（见图1）为增强这些水污染治理规划之间的协同性，建构体系化的水污染防治规划架构，环保署通常在指导方针中阐明相关联条款在实践中的相互关系、协调方式，同时特别将审查区域废物处置管理规划与相关规划的协调性，作为农业面源污染防治补助资金拨付的标准之一。1987年环保署进一步通过指导方针明确了相关条款之间的关系，并将相关措施之间的协调性列为资金拨付标准。

　　（5）推进环境信息公开与公众参与

　　环保署认识到，通过环境信息公开和公众参与，既可提高公众对农业面源污染的认识，进而采取环境友好型的生产生活方式，又可促使决策者制定科学合理的防治方案。因此，环保署在农业面源污染防治中，把各州农业面源污染信息搜集作为申请补助资金的必备内容，同时也对信息公开给予资金支持。例如各相关方可通过水质门户系统（Water Quality Portal，WQP）水质门户网站是美国最大的水质监测数据来源，使用水质交换数据格式分享来自400个联邦、州、部落和其他合作伙伴的超过3.4亿个水质数据记录。查询农业面源污染数据。在公众参与方面，补助制度明确规定资金申请材料的内容要征求公众意见，并规定拨付的补助资金中应有部分资金专门用作与公众沟通的行政费用。此外，立法中还明确规定，补助资金也应用于对公众的宣传教育，以提高公众参与农业面源污染防治的能力与水平。

2 制度之不足

　　（1）缺乏激励措施的自愿性参与规定

　　《水污染控制法》第208条失败的一大原因在于对该条所涉规划的自愿参与缺乏约束和激励措施。环保署不强制要求各州和地方机构制定并实施该规划。如果州拒绝提交规划或者提交了不充分的规划，环保署无权要求州政府重新提交规划，更无权自行发布联邦规划。此外，第208条规定的规划意在促使各州自愿执行防治农业面源污染规划，并没有强制要求各州执行拟定的规划。在1977年自然资源保护委员会诉道格拉斯·M·科斯特尔案（Natural Resources Defense Council,Inc .,Environmental Defense Fund,Inc. v.Douglas M.Costle ）的判决书中，清晰表明该法不包括任何可以根据第208条的规定要求州强制履行义务的条款。汪劲、严厚福、孙晓璞：《环境正义：丧钟为谁而鸣》,北京大学出版社,2006年，第313页。该判决进一步验证了上述结论。与第208条类似，《清洁水法》第319条也不强制要求各州制定与实施农业面源污染计划。申言之，环保署继续依靠各州自愿参与来减少污染。“如果没有有意义的联邦授权，除了少数情况，各州都没有单独实施径流污染治理规划。”对各州而言，由于缺乏激励性措施的规定，是否参与农业面源污染防治规划是自由的，更多的州在农业利益团体的游说下选择不参与，从而导致大量的农业面源污染缺乏有效的治理措施应对。

　　（2）资金使用效益评估标准可操作性不足

　　尽管环保署针对“令人满意的进展”的衡量标准进行了完善，但实践中仍显得模糊不清，缺乏可操作性。2017年西北环境倡导者诉美国商务部等一案中，争议的焦点即集中在对“令人满意的进度”的认定标准上。原告认为其认定标准存在缺陷，因此，环保署做出的“令人满意的进度”认定是任意和反复无常的，法院采纳了西北环境倡导者的这一主张。这种缺乏明确性的标准给环保署负责评估工作的人员留有极大的自由裁量空间，产生了权力寻租的空间，使得原本预期可以促使各州积极采取治理措施的监管措施难以发挥应有作用。

　　（3）处罚措施缺乏威慑性

　　对于违反《水污染控制法》第208条所涉规划和《清洁水法》第319条自愿性参与规定的，环保署的处罚措施仅限于停止或调整补助金，Ibid.但该处罚根本不是一种制裁。因为补助金只能提供给各州以支持实施具体的最佳管理实践和其他控制措施，环保署在拨付补助金时需考虑已实施或正在提议实施管理计划的州，控制特别困难或严重的面源污染问题，这里的关键词是“控制”,只有在那些决定建立和实施控制系统的州，补助制度才具有吸引力。如果一个州没有实施有效的农业面源污染控制的意愿，拒绝为实施这样一个计划提供资金是没有多大惩罚的。此外，即使州提交了区域废物处置管理规划并获取了联邦资金，第208条也并未规定任何的资金使用义务，更无处罚措施。事实上区域机构的工作人员对环保署的执法感到不安和不确定，认为如果环保署正在考虑真正的制裁，就应该让他们知道，以便于他们能够执行该制裁措施。尽管环保署已经意识到需要加强问责制，但是其所谓的惩罚措施仅限于扣留资金、资金的重新分配等方面，缺乏更有威慑力的处罚措施。这使得相关规定的实施效果和预期存在较大的反差。

四、对我国农业面源污染防治

    补助制度构建的启示我国当前并无农业面源污染防治专项立法，仅在水污染防治法等相关立法中有要求政府为农业环境污染治理提供财政支持的条款。其内容具有鲜明的宣示性特点，缺乏完整的体系性和可操作性的具体规定。由此可以判断我国当前并不存在严格意义上的农业面源污染补助制度。农业面源污染防治可以使一定范围内的环境要素得以保护，从而在使当代人获得最广义的生存条件和保障下一代或几代人同样能够拥有这些条件方面发挥重要作用。故而，解决我国存在的日益严重的面源污染问题迫在眉睫。而作为关乎解决该问题关键因素的补助制度的构建应成为优先考虑的事项。美国面源污染防治补助制度产生和发展中的经验和教训，可以为构建我国农业面源污染防治补助制度提供借鉴。

　　1 以环境资源一体化理念为指导

　　环境法所保护的环境是整体的环境，实践中虽然对环境整体的保护往往是通过对某一环境要素的保护来实现的，但不能忽视不同环境要素之间的相互影响。要盘活山水林田湖草这个生命共同体,关键是要有大格局,让相关各方形成你中有我、我中有你的共生局面,才能真正实现山水相连,花鸟相依,人与自然和谐相处。就我国农业面源污染防治补助制度的构建而言，其着眼点既不能仅关注农药、化肥等污染源，亦不能仅聚焦于土壤污染的治理，而应以环境一体化的理念为指导，综合考量水、土壤、化肥、农药等在农业面源污染中的相应作用。补助资金的适用范围应囊括所有影响、造成或加剧农业面源污染的因素，避免因碎片化保护而致使制度失灵，从而影响农业面源污染防治补助制度的实施效果。如上文所言，美国的面源污染防治补助制度在理念上的发展变化以及在不同阶段所取得的不同的治理效果，充分证明了环境资源一体化理念在构筑农业面源污染防治补助制度中的必要性和合理性。

　　2 明确资金的构成，注重资金的整合

　　资金是农业面源污染防治补助制度的核心因素，关乎该制度的实际功效。但资金不足是我们必须面对的现实问题。美国解决面源污染防治中资金紧张问题的成功经验，对我们解决相同问题具有借鉴意义。

　　就我国而言，除了用于农业面源污染防治事务的日常政府财政支出外，还有涉及农业面源污染防治的专项资金，主要为水污染防治专项资金、江河湖泊生态环境保护项目专项资金、农村环保专项资金这三项专项资金项目。资金主要来源于中央补助、地方财政投入、地方自筹。虽然资金来源的多元性在很大程度上解决了资金不足的问题，但并未明确相应的资金构成比例。且因中央资金拨付与否与地方财政投入、地方自筹没有挂钩，地方基于自身利益的考量，在资金的投入和筹集方面缺乏动力。这使得各地农业面源污染防治的资金缺乏稳定性保障。而在资金的使用上，缺乏统筹考虑，使本就有限的资金难以发挥应有作用。故而，我们在构建补助制度之时，除了考虑资金来源的多元性，明确规定中央和地方政府为出资主体外，还应明确中央和地方出资的比例，并以地方是否满足出资比例作为中央拨款的必要条件。此外，应注意考量不同来源资金作用的关联性和互补性，对不同来源的资金进行有效整合，对资金的使用加以合理分配，提高资金的使用效益，以使有限的资金在农业面源污染防治中发挥最大的功效。

　　3 构建科学合理的补助资金使用效益评估标准体系

　　如前文所言，虽然美国为激励各州充分发挥有限资金的作用所设计的“令人满意的进展”的衡量标准较为模糊，给补助制度的有效实施带来了困难，但不可否认其设计该评估标准的意图的合理性。

　　我国涉及农业面源污染防治专项基金长期以来存在资金滥用的问题，导致本就有限的资金不能发挥应有的作用。为解决该问题，我国应汲取美国的经验和教训，设计我国的农业面源污染防治补助资金使用效益评估标准。首先，全面理清资金使用效益评估标准应涵盖的范围，拟定评估的内容清单。该清单应既包括有关规划，也包括具体的项目。在此基础上进一步具体到和农业面源污染防治有关的环境要素以及有关的污染因子。其次，从以资金规范使用为重心的绩效评价标准转为以所获环境效益为中心的评估标准。我国已有的评价标准主要针对由财政部负责的资金使用绩效评估，其注重的是资金使用的规范性，忽视资金使用的环境效益，因而影响到了资金的使用效果。新近的大部制改革把防治农业面源污染的事权配置给生态环境部，基于以前的教训，生态环境部制定以其为主导的以资金使用的环境效益为中心的评估标准。最后，强化评估标准的作用。应将资金使用效益评估结果与后续的资金拨付乃至问责制度挂钩，把资金使用的环境效益作为后续资金拨付和问责的条件，从而对使用农业面源污染防治资金的各级政府和部门形成外部激励机制。

　　4 合理设置惩罚性措施

　　合理的惩罚性措施是一种消极的激励手段，是制度得以有效实施的有效保障。美国农业面源污染防治补助制度由于缺少具有威慑力的处罚措施，从而导致难以有效抑制资金使用中的不合理行为，无法促使各州有效推进农业面源污染防治目标的实现，这些教训应该被我们吸取。

　　就我国当前涉及农业面源污染的专项基金规定来看，亦存在相同的问题。这导致我国有限的面源污染补助资金的使用效果不彰。基于此，在构建农业面源污染防治补助制度时，应合理设置具有威慑力的惩罚性措施以促使农业面源污染治理主体积极、合规使用资金，最大限度地发挥有限资金的作用。申言之，由有关职能部门对其下级职能部门的补助资金使用情况进行监督评估，并将评估结果作为相关责任部门的行政绩效考核指标之一。对于滥用、挪用、浪费农业面源污染防治补助资金的责任部门及其主要责任人员规定相应的法律责任，以此激励有关责任部门及其主管人员积极履行职责，充分发挥农业面源污染防治补助制度的功能。

余耀军，博士，中南财经政法大学法学院副教授、硕士生导师。

胡楚，中南财经政法大学环境法研究所研究人员。

文章原载：《国外社会科学》2020年第2期。

因文章篇幅原因略去注释。